조례 정비 제도적 대책 필요

민주주의는 법치주의이며 공권력의 정당성은 법에서 나온다.
지방의회에서 제정하는 조례는 헌법, 법률, 명령의 하위법이지만, 지방자치단체의 운영방식이나 체계적인 관리 여부를 평가할 수 있는 기준이다.
집안의 규모가 크든 작든 살림살이에 필요한 물건들은 갖춰져야 하고, 잘 관리되고 있는지의 여부는 가족의 편리함 뿐 아니라 외부인의 평가에 영향을 미치듯, 지자체 운영을 위한 조례의 개수를 비롯하여 정비 여부는 지자체의 이미지에 중요한 영향을 미친다.

▶2018년 지방재정법 개정 취지 제대로 반영 안 돼
지방자치단체 조례가 정비되지 않은 채 방치되고 있다는 분석이 제기되었다.
분석의 대상이 된 조례는 ‘주민참여예산제운영조례’로 주민참여예산제도가 2011년 3월 의무화된 이후, 「지방재정법」 주민참여예산 범위는 ‘예산편성과정에 주민참여’로 규정되었으나, 2018년 3월 「지방재정법」 제39조와 2020년 3월 「지방재정법」 시행령 제46조를 개정하여 주민참여예산 범위를 ‘지방 예산편성 등 예산과정에 주민참여’로 확대하였다. 또한, 2023년 2월 행정안전부 「2023년 주민참여예산제도 추진계획」에는 ‘예산과정의 주민참여 절차·방법 예시’에서 ‘사업제안→사업선정→예산편성→예산집행→예산결산’이라고 표현하고 있어서, 지방자치단체 주민참여예산 범위가 ‘예산의 편성 과정’에 국한되지 않고 ‘편성, 집행, 결산’의 범위까지 확대되었음을 알 수 있다.
하지만, 2018년 3월 지방재정법 개정 취지에 맞추어 조례를 정비한 지자체는 절반도 되지 않는다는 분석이다.
고창군도 조례가 정비되지 않은 지자체 중 하나로 확인되었다.
2018년 3월 「지방재정법」 개정 취지를 반영한 조례와, 개정 취지를 반영하지 못한 조례의 조문은 제1조(목적), 제4조(군수의 책무), 제5조(주민의 권리), 제7조(의견수렴 절차 등), 제13조(주민참여예산위원회 기능) 등에서 차이가 있다.
제1조(목적)를 일례로 들자면, 개정취지를 반영한 조례는 ‘이 조례는 「지방재정법」 제39조 및 같은 법 시행령 제46조에 따라 고창군의 예산 편성 등 예산과정에 주민참여를 보장함으로써 주민들의 자치역량을 증진하는 것을 최우선으로 하며, 이를 통해 고창군 예산의 투명성과 민주성을 증대하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.’라고 명시되어야 하지만, 현 ‘고창군주민참여예산제 운영조례’에는 ‘이 조례는 「지방재정법」 제39조 및 같은 법 시행령 제46조의 규정에 의하여 고창군의 예산편성과정에 주민참여를 보장하고 군 예산의 투명성을 증대하기 위하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다.’고 되어있어 개정의 취지를 제대로 반영하지 못하고 있다.
이러한 문제들은 제4조(군수의 책무), 제5조(주민의 권리), 제7조(의견수렴 절차 등), 제13조(주민참여예산위원회 기능) 등에서도 나타나고 있다.
2018년 3월 「지방재정법」 개정에 따라서 주민참여예산 범위가 확대되어 주민의 권리 또는 권한이 확대되었지만, 지방자치단체의 관련 조례가 정비되지 않아 「지방재정법」에서 보장한 권리 또는 권한이 제한되는 문제가 발생한다면 이는 심각한 문제라 할 수 있다.
나라살림연구소는 최근 브리핑을 통해, 주민참여예산 확대에 관한 법이 개정된 지 5년이 지났지만, 이에 따라 조례를 제대로 개정한 지자체는 43.5%에 불과하다며, 행정안전부에서 매년 진행하고 있는 전국 주민참여예산 평가 및 우수 지방자치단체 선정에, 관련 조례 정비 여부도 평가해야 한다고 주장하였다.

▶고창군조례의 다자녀가정은 여전히 ‘셋째이상’
이러한 문제는 비단 ‘주민참여예산제 운영조례’에서만 나타나는 것이 아니다.
‘고창군 다자녀가정 양육비 지원 조례’에 따르면 제2조(정의)에서 “다자녀가정”이란 셋째이상 자녀를 출산 또는 입양하여 양육하는 가정을 말한다고 되어 있다.
‘전라북도 다자녀가정 지원에 관한 조례’ 제2조(정의)에는, ‘“다자녀가정”이란 2명 이상의 자녀를 출산 또는 입양하여 양육하는 가정을 말한다.’고 명시하고 있다.
전라북도 지자체 중에서도, 대체로 시단위에서는 다자녀를 ‘2명 이상’으로 개정하였고 군단위에서는 다자녀를 여전히 ‘3명 이상’으로 정의하고 있는 것을 확인할 수 있었다.

다자녀가정에 대한 정의가 완화된 것은 최근의 일이라, 변화 과정에 있다고 이해할 수 있겠으나, 상위법의 취지를 반영하지 않은 조례가 5년 이상 방치되고 있다는 것은 조례 정비의 허점일 수밖에 없다. 당시, 개정의 시기를 놓쳤더라도 지속적인 관리나 정비가 될 수 있도록 제도적 대책이 필요해 보인다.

유석영 기자